LAS ENTIDADES REGULADORAS Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO

Estando el país en una fase de crecimiento económico, simultáneo a una mayor concentración económica, según las estadísticas oficiales, no es ocioso preguntarse qué está pasando en las economías de mercado no concentradoras.

El papel de las entidades reguladoras

Al principio de la década del 90 del siglo pasado, América Latina vivía dos fenómenos. Por un lado, la caída del socialismo real impactaba mediante una lectura simplista del triunfo del capitalismo, identificándolo con el fracaso del Estado. Al mismo tiempo, los nuevos gobiernos que aplicaban políticas "ortodoxas" estaban en el apogeo de su prestigio pues habían dominado la hiperinflación que había sacudido a la región. Si se planteaba la polémica, ella era entre dos extremos que se han demostrado irreales: estatistas radicales contra infantilistas de mercado.

En la región, con el avance de las privatizaciones, se dio primero una desregulación desde el Estado, pues este cedía partes importantes (y frecuentemente monopólicas) de su participación en la actividad económica de cada país. La liberación hacia el mercado de los servicios públicos supuso la creación de escenarios de libre competencia y la necesidad de una "neo regulación" por parte del Estado. Una neoregulación estatal de carácter muy diferente a la anterior. Mientras la anterior regulación apuntaba a que el Estado ocupara empresarialmente las áreas estratégicas de la economía, ahora el Estado creaba nuevas regulaciones sobre el mercado mediante las entidades reguladoras, como forma de salvaguardar el interés general, garantizar la libre competencia, evitar monopolios, crear nuevos espacios abiertos al mercado, proteger los derechos del consumidor. Corregir las fallas del Estado (ineficiencia, precios altos, servicios malos) no suponía dejar de combatir, en el nuevo modelo, las fallas del mercado (precios altos y servicios malos si no hay regulaciones de la competencia y atención al interés general).

No sólo se caía el socialismo real y triunfaban las políticas ortodoxas, sino que además se disparaba una aceleración tecnológica que iba a transformar el manejo cotidiano de la economía.

La tecnología avanzaba de un modo tal que lo que antes eran monopolios naturales hoy no lo son. El costo de la telefonía, por ejemplo, tiende a cero y la tecnología hace imposible un monopolio. De hecho, uno se comunica, voz y video, al país o al mundo de modo gratis a través de Internet. Pero si uno quiere hablar a un teléfono específico, combinando Internet y telefonía internacional, el precio es unas quince veces más barato que Antel. La generación de energía ya puede hacerse de otro modo. 200 molinos de viento de última generación pueden producir la misma energía que toda la energía hidráulica de que dispone el país (¿para qué hablar de energía nuclear?) e, incluso, el monopolio vial está en cuestión en el mundo. El modelo que se ha impuesto en Europa establece una doble red de autopistas: unas de acceso gratuito y otras de acceso pago, más amplias.

Es decir, la neoregulación tiene que atajar, en beneficio del ciudadano consumidor, no sólo las fallas del mercado que se vieron no bien pasó la bobería inicial del triunfo capitalista y de la heterodoxia económica a "outrance", sino también un escenario económico permanentemente sacudido por la tecnología. Más o menos como si se inventara la máquina de vapor ­que cambió el mundo­ todos los años.

Peculiaridades de las entidades reguladoras latinoamericanas

1. La debilidad de las entidades reguladoras de la región. Con una historia de 120 años en los EEUU e Inglaterra y de 30 a 40 años en Alemania y Francia, estas entidades son un fenómeno con menos de tres lustros en América Latina. No nacen en nuestra región como en el mundo sajón donde los conceptos de participación y organización autónoma de la gente provienen de su religión y la idea de descentralización de su cultura política. En EEUU, la primera entidad reguladora surgió por la lucha de los agricultores contra los dueños de los ferrocarriles. Y se potenciaron con el "New Deal" keynesiano de Franklin D. Roosevelt. No. Aquí nacen después de las privatizaciones, lo que supuso el fracaso de muchas de ellas, pues se concibieron sin regulación del mercado que se les entregaba. Y nacen fundamentalmente para darle un marco normativo y garantista a los nuevos agentes privados más que a los consumidores.

La secundarización del papel de las entidades reguladoras, debido al momento y contexto histórico de su incorporación a la agenda institucional del Estado, determinó que hubiera poca reflexión en la región sobre el tema.

2.- La debilidad jurídica de las entidades reguladoras de la región. Un patrón mide fácilmente el poder real de las reguladoras.

Primero, si son independientes. Es decir, por ejemplo, si el gobierno puede remover discrecionalmente a sus directores y les puede impartir instrucciones. Una entidad podrá hacer correctamente su tarea si tiene un grado de independencia respecto del gobierno. Por ejemplo, que la remoción de las autoridades de una entidad reguladora deba pasar por un proceso en que el gobierno requiera para ello de mayorías especiales en el Parlamento.

Segundo, si tienen jerarquía. El nombramiento de las autoridades de las reguladoras tiene que tener jerarquía. No es pensable, por ejemplo en Uruguay, que las Unidades Reguladoras se impongan, sin embargo, frente a directorios de empresas públicas que están bajo su órbita, si los directores de las empresas públicas han pasado por la dignidad de la venia del Senado y los directores de las Unidades no. Un test clásico, por otra parte, para saber si las entidades reguladoras tienen la jerarquía institucional necesaria es si en ellas se da el agotamiento de la vía administrativa. Es decir si sus decisiones no son recurribles frente a un Ministerio dado. Al margen, claro que siempre las resoluciones de cualquier entidad del Estado son recurribles frente a la Justicia, sea por causa civil, sea por causa de eventual inconstitucionalidad.

Tercero, que las entidades sean neutras. Sólo tienen que velar por el interés general y tienen que ser neutras entre los intereses productivos y los intereses consumidores, entre la oposición política y el gobierno. Esa neutralidad se da, por ejemplo, con que sus directores no puedan ser candidatos a ningún cargo electoral, como rige con los directores del BPS. Tienen que tener prohibida la actividad política entre otras incompatibilidades.

Cuarto, las funciones de las entidades reguladoras tienen que estar claramente establecidas y ser realmente ejecutables. Las funciones de las entidades, además de las básicas de la función de control del cumplimiento de las obligaciones del servicio público y de la función de la defensa de la competencia, deben ser (sigo ahora "Autoridades reguladoras independientes", Rodrigo Ferrés Rubio, Editorial Amalio Fernández) las funciones arbitrales entre empresas que prestan el mismo servicio en el mercado; las funciones ejecutivas, es decir de regulación de precios, fijación de tarifas, concesión de licencias, supervisión de estándares de calidad, uso de tecnología; las funciones operativas, es decir las potestades de inspeccionar, fiscalizar y sancionar y la función normativa, es decir la de ir adecuando las normas según varía el mercado.

Si las entidades reguladoras no son independientes, no son neutras, no tienen jerarquía ni tienen condiciones para ejecutar sus funciones, como suele pasar en la región, Uruguay incluido, entonces no se puede cumplir con lo que Cepal ha llamado el desafío regulatorio, cruz de los caminos del futuro desarrollo de la región.

La distribución del ingreso

Cuando las regulaciones son malas, el ciudadano paga la cuenta. Los servicios son caros y de baja calidad. Esto afecta más a los tomadores básicos de servicios públicos, a los ciudadanos menos pudientes. Una mala regulación no es otra cosa que una transferencia de dinero de los ciudadanos con menos recursos a las empresas más pudientes.

En buena parte, en las sociedades modernas, la asignación de los recursos no la hace ni el gobierno ni el mercado. La hacen las entidades reguladoras. Ellas son las defensoras de los precios y calidades que recibe el ciudadano en el marco de la economía pública/privada. Controlando a las grandes empresas públicas y privadas y mejorando precios y calidades al incentivar la competencia como la mejor manera de reducir los precios y de velar por la constante modernización de los servicios.

La baja calidad o intensidad de la operación de las regulaciones determinará inmediata e inexorablemente que ello se refleje en los precios y calidades a los que accede/no accede el ciudadano.

|*| Ex senador, director de Jaque y de Posdata.