Iglesias: Más y mejor Estado, más ideas y menos ideología en respuesta al paradigma actual

En la línea de aportar a la producción teórica capaz de mejorar la calidad de la discusión de las reformas que se discuten actualmente en Uruguay, Separata de Economía, traslada la oportuna elaboración de Iglesias quien, conjuntamente con Ricardo Lagos y José Luis Machinea entre otros, encabezan una revisión modernizadora del pensamiento cepalino, aplicable ahora a las complejas tareas del cambio. (1)

Los objetivos de una  reforma urgente del Estado

Un primer objetivo es el de lograr un Estado capaz de hacer viable la eficiencia del mercado. El Estado es importante, si acaso no indispensable, para la consecución de un mercado eficiente. Esto supone la existencia de un sistema legal y judicial cierto y creíble en su desempeño, que garantice la efectividad de los derechos de propiedad e individuales. A ello se suma la necesidad de marcos de regulación que aseguren el equilibrio entre los intereses públicos y privados. También es necesaria la creación y defensa de una competencia que garantice la eficiencia del mercado.

La experiencia nos enseña cuán nefastos son los resultados de la privatización de empresas estatales cuando, por la falta de las condiciones antes señaladas, se reemplaza el monopolio público por el privado. En suma, para que el mercado funcione con eficiencia, en términos de crecimiento y de generación de oportunidades para toda la población, se necesita un Estado capaz de intervenir eficazmente donde le corresponde, aunque no debe hacerlo donde no le corresponde.

Segundo, se necesita un Estado impulsor de la capacidad productiva, con lo cual no abogamos por una propuesta apriorística de un Estado productor, aunque tampoco se excluye esta opción.

En este concepto del papel del Estado se destaca la aplicación de políticas públicas orientadas a fortalecer la capacidad productiva en los sectores de mayor prioridad para el desarrollo, como es el caso, por ejemplo, de aquellos vinculados a la innovación tecnológica y productiva.

Proponemos intervenciones inteligentes por parte del Estado, pero no contra el mercado, y evitar la exclusión dogmática del Estado como la que hicimos en años anteriores.

Tercero, se necesita un Estado que tenga la responsabilidad de disminuir las desigualdades sociales. El Estado cumple un papel indispensable en la defensa activa de la cohesión social y la lucha contra la pobreza. La eficiencia de los derechos políticos y civiles depende de un aparato estatal que garantice la observancia de la legalidad y condiciones materiales de vida dignas para la población, por la vía del reconocimiento y la cobertura de sus derechos económicos y sociales. Esto implica que el Estado asume dos funciones fundamentales: la de habilitador y la de compensador. Habilitador del ciudadano para que este acceda a una mayor igualdad de oportunidades a través de la educación, y compensador porque debe velar por el bienestar de los desamparados de la sociedad. Esto no significa asignar al Estado un papel protagónico en el crecimiento económico como vía para resolver los problemas de pobreza, lo que suplantaría las responsabilidades del sector privado en la esfera económica.

Cuarto, la experiencia moderna pone de relieve un nuevo relacionamiento del Estado con la empresa privada, del cual se han derivado importantes dividendos económicos y sociales. En ese campo cabe identificar nuevas modalidades de cooperación, como, por ejemplo, la coparticipación del Estado y la empresa privada en el financiamiento de la infraestructura, que sin duda será uno de los mayores retos para la economía regional en los próximos años.

Quinto, con relación al papel del Estado frente a la sociedad civil, se entiende hoy claramente que el fortalecimiento de la sociedad civil es algo estrechamente asociado a la reforma del Estado. Desde el BID sostuvimos repetidamente que no hay Estado capaz con una sociedad civil débil ni viceversa. Esto es, que no existe una sociedad civil fuerte sin el amparo de un Estado fuerte y eficiente. Sin embargo, no debe confundirse tamaño con fuerza ni grasa con músculo, como Prebisch lo señaló a menudo. El desarrollo requiere más Estado, más mercado y más sociedad civil, pero de manera coherente, que permita la convivencia y el refuerzo mutuo de las potencialidades máximas de cada una de las partes. Debe reforzarse creativamente esa relación, fomentando mecanismos de participación de la sociedad civil en las funciones del Estado. Esto es sin duda un gran desafío, que debe enfrentarse empezando por la eliminación de las sospechas recíprocas y comunes en esta relación.

Sexto, el Estado tiene un papel fundamental en la orientación y formulación de las políticas de inserción internacional. Corresponde al Estado, en consulta y colaboración con el sector privado, adoptar las grandes decisiones que permitan desarrollar las relaciones de inserción internacional de los países. Esa tarea tiene importancia crítica en las actuales condiciones de creciente complejidad de las relaciones internacionales, tanto en el plano regional como a nivel mundial. El rol del Estado es de particular relevancia en el proceso de integración regional. Las solidaridades de hecho sobre las que se construye la integración económica y política, dependen de un proceso de convergencia de intereses, valores y culturas, cuya columna vertebral depende de las capacidades institucionales de los países y, en particular, del papel del Estado. La integración es un proceso complejo y dinámico, que avanza mediante la superación de conflictos, de adaptación de las estructuras económicas, políticas y sociales de los países.

Todo ello difícilmente puede lograrse sin el liderazgo de las instituciones del Estado. Jean Monet solía decir que nada es posible sin las personas, pero que nada es duradero sin las instituciones.

La integración regional, que en sí misma es un proceso de reforma del Estado, difícilmente puede avanzar sin la presencia de Estados capaces de enfrentar eficazmente los problemas de adaptación que ella trae consigo.

Séptimo, el Estado desempeña un papel de suma importancia en la innovación tecnológica. En las primeras etapas de la formación de las naciones, el Estado tuvo un rol fundamental en la educación del ciudadano. Hoy en día, la nueva frontera que se abre a la responsabilidad primaria del Estado es el apoyo al desarrollo de la tecnología y de la innovación tecnológica. Lo que ayer era la educación hoy es la extensión y la calidad de la educación. Lo de hoy es, además, la promoción de la investigación científica y la innovación tecnológica. Esto no desconoce el papel fundamental de la actividad privada en este campo, pero las distancias que nos separan del mundo desarrollado pueden aumentar si dejamos de hacer un esfuerzo masivo de desarrollo tecnológico, el cual requiere inevitablemente una acción efectiva del Estado.

Octavo, en el mundo cada vez más complejo en que vivimos es menester fortalecer la capacidad de análisis de las tendencias fundamentales de la economía, la sociedad y la política en el ámbito internacional. Vivimos en un mundo que avanza en todos los campos a ritmos sin precedente, dominados por las fuerzas de la globalización y el desarrollo vertiginoso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones. Frente a ello debemos mantener, como condición de la más alta prioridad, la mayor capacidad de observación y seguimiento que nos sea posible. En esta tarea el Estado moderno debe promover un proceso permanente de reflexión por los sectores público y privado, que nos permita enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades que nos plantean las distintas vertientes de la globalización.

Noveno, un componente institucional de probada idoneidad en el desarrollo de la capacidad de análisis de las grandes tendencias económicas, sociales y políticas en el ámbito nacional e internacional, lo constituyen las oficinas de planificación. Debemos corregir pasados abandonos de las tareas de análisis y de reflexión sobre el futuro.

El pensamiento a largo plazo debe volver a ser un objetivo importante del Estado contemporáneo.

No estamos abogando por el tipo de planificación centralizada, sino por la capacidad para proyectar tendencias a largo plazo sobre las cuales fundar las estrategias de desarrollo.

Décimo, otra función prioritaria del Estado moderno es la de promover los grandes consensos nacionales. Como sabemos, la concertación a distintos niveles entre Estado, empresa privada, sindicatos y sociedad civil ha sido una valiosa experiencia de muchos países desarrollados. Sin pretender diluir las responsabilidades propias de cada estamento, es útil apuntar a mecanismos que contribuyan a grandes consensos nacionales, que en las condiciones actuales de la región parecen tan útiles y necesarios. Considero que la formación y el fortalecimiento de los consejos económicos y sociales deberían ser merecedores de especial atención por parte del Estado.

Este verdadero decálogo de objetivos del nuevo Estado debería ser complementado con la definición o identificación de los requisitos e instrumentos idóneos y necesarios para lograrlos.

El primer requisito: democracia robusta

A mi juicio, la primera condición es la de contar con un sistema democrático robusto. Sin duda este es el requisito más importante y quizás su mención resulte algo novedosa. Tal vez sea novedoso ligar el sostenimiento y profundización de la democracia con las capacidades del Estado. Pero es relativamente común vincular el mal funcionamiento de la democracia al desarrollo de su componente liberal, relacionando este con la debilidad de los mecanismos de limitación y división efectiva del poder que aseguran la protección de los derechos y libertades civiles y políticas. Sin embargo, se ha resaltado menos la debilidad causada por el déficit del llamado componente republicano de la democracia, según el cual el ejercicio de cargos públicos debe ser una actividad virtuosa, que supone una estricta sujeción a la ley y obediencia al interés público, sacrificando muchas veces el interés privado.

Una segunda condición es la de crear un servicio civil profesional, con una sólida posición institucional y sentido del deber, amparado por un marco normativo apropiado. La autonomía institucional del servicio civil, cubierto por estrictos criterios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso y en el ordenamiento de la carrera, funciona en las democracias avanzadas como un contrapeso a la discrecionalidad política y del gobierno y como un freno a la arbitrariedad, salvaguardando los valores de la legalidad sin los cuales sería difícil la protección efectiva de los derechos y libertades de los ciudadanos. La democracia no se consolidará sin una reforma del Estado que apueste por la institucionalización de un servicio civil profesional. El progreso de la democracia política, económica y social en los países desarrollados no se puede entender sin reconocer la fortaleza de sus instituciones administrativas. Como tampoco cabe extrañarse de que los países de la región con los mejores indicadores de cohesión social sean aquellos de mayor tradición institucional pública, inclusive con un servicio civil de carrera. Por tanto, se debe superar la politización de la administración pública y evitar su captura por intereses particulares que llevan al clientelismo y la influencia de las amistades.

Este es un paso fundamental en el camino hacia el Estado que la democracia de América Latina necesita hoy en día.

Existe, asimismo, la necesidad de aumentar y mejorar la capacidad de gestión del gasto público. Un crecimiento sostenible y equitativo depende también de la calidad y la eficiencia de las políticas y de la gestión pública. Es indispensable entonces elevar la capacidad fiscal de los gobiernos, a la vez que su responsabilidad. En particular, es prioritario adaptar los sistemas de asignación de recursos para que respondan a las necesidades de los más pobres, y acomodar los sistemas de prestación a sus circunstancias específicas, permitiéndoles la participación y el compromiso directo. Para lograr todo ello, es imprescindible superar la politización de la administración pública y su captura por intereses particulares, como ya se señaló. La administración pública está llamada a constituir la plataforma institucional básica para el diseño e implementación de políticas públicas que respondan a los intereses generales de la sociedad. Finalmente, cualquier planteamiento relativo a la reforma del Estado tendrá que superar tanto las hipotecas ideológicas relacionadas con ella, como la lógica que las reduce a simples problemas técnicos. La reforma del Estado es realizable solo a través de ajustes incrementales, que sean concebidos desde la economía política de lo posible. La realidad demuestra que son las ideas y no las ideologías las que permiten avanzar paulatinamente en la solución de los problemas. Eso afecta también el diseño del Estado, en que no hay muchas opciones viables unidas a banderas de diverso color, sino espacios de cambios graduales, normalmente transversales, que requieren grandes consensos y apoyos de la sociedad en su conjunto Del mismo modo, concebir la reforma del Estado como un problema exclusivamente técnico, separado de la política, significa desconocer una realidad que reaparece con el tiempo bajo formas insospechadas. Es cada vez más evidente que los países que han sido capaces de progresar en forma sostenible no son los que han subordinado la lógica política a criterios puramente técnicos. Solo cuando la racionalidad técnica y política ha encontrado su acomodo armónico, donde las reformas se han presentado y discutido con transparencia y sin miedo a sus costos políticos, donde se ha invertido de forma transversal en conocimiento local y apropiación colectiva de planes y proyectos, solo en esos casos constatamos avances, quizás más lentos, pero también más sostenibles y equitativos. Es importante destacar que, más allá de algunos consensos básicos en los equilibrios a nivel macro, los países con mayor éxito presentan una combinación muy diversa de modelos institucionales y políticos de reforma. Pero a la vez coinciden en haber desarrollado procesos innovadores en la búsqueda de respuesta a sus problemas, que representan equilibrios peculiares entre la racionalidad política y la técnica. Esta es quizá la lección más importante del proceso de reformas en países como Chile y Brasil. *

(1) El papel del Estado y los paradigmas económicos en América Latina Enrique V. Iglesias en R E V I S TA D E L A C E PA L 9 0 * D I C I E M B R E 2 0 0 6 www.cepal.org/publicaciones/xml/5/27635/LCG2323eIglesias.pdf

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