"La madre de todas las reformas"

La OPP reconoce que la descentralización es "desde el punto de vista político, la idea fuerza fundamental de la reforma democrática del Estado", pero establece que debe ir acompañada por una reforma profunda de la organización y la gestión del Estado en todos sus niveles, que procure "reconciliar al ciudadano con el Estado en la gestión cotidiana" y que debe estar alejada "de las propuestas neoliberales anteriores".

Plantea como concepción la construcción de un "Estado regulador, social y empresario", y para ello propone modificaciones en la organización de la Administración Central y de los Entes, con cambios "audaces en el derecho público", en la relación del Estado con el ciudadano, en la relación del Estado con sus propios trabajadores, introduciendo figuras como el contrato temporal, la movilidad transversal, el pago por cumplimiento y estímulos, y en la relación del Estado con la sociedad. Incluso sugiere como temas a discutir la necesidad de una reforma constitucional, la creación de un ente desconcentrado para el Ministerio Público y Fiscal, la transformación del Consejo de Economía Nacional en Consejo de Economía Nacional y Participación Social, y la conversión del Compromiso Nacional en el ámbito de negociación básico de la transformación democrática del Estado con los actores sociales. Afirma que la reforma será "con los trabajadores" y que debe negociarse en todas las instancias pero advierte sobre el peligro de "que primen intereses particulares" si no hay un liderazgo político del gobierno y se logra establecer una visión general.

El documento, del cual se entregaron 20 copias y al que accedió LA REPUBLICA , será analizado el lunes próximo en el Consejo de Ministros y establece los criterios básicos y la fundamentación política para abordar la reforma del Estado. Tiene 21 carillas, 48.295 caracteres y 7.447 palabras. Se titula "Transformación democrática del Estado y nueva relación con el ciudadano. Más cerca, más fácil y más moderno" y está estructurado en siete capítulos y 47 puntos.

"La madre de todas las reformas"

El material establece que "la madre de todas las reformas, la transformación democrática del Estado, constituye una parte fundamental del programa de la fuerza política y una directiva del presidente, que encomienda a la OPP su instrumentación. Se trata de una transformación democrática del Estado y nada tiene que ver con las fracasadas reformas de signo neoliberal del pasado". El diagnóstico de la situación actual no deja lugar a dudas. "Tenemos un Estado noble -salvado por la ciudadanía­ pero muy envejecido y carente de potencial técnico y, en general, capturado por el lobbismo y el clientelismo secular practicado por anteriores gobiernos y por los partidos políticos que los sustentaron" .

Para cambiar esta situación señala que "la ciudadanía y la participación constituyen dos caras de una misma realidad: la apropiación del Estado por el ciudadano. Es preciso dinamizar e institucionalizar la participación ciudadana en un gobierno de izquierda. Básicamente por la vía de la descentralización, pero también a nivel nacional".

La OPP se pregunta si conviene "transformar el Consejo de Economía Nacional, por ejemplo, en Consejo de Economía Nacional y Participación Social. O convertir al Compromiso Nacional en el ámbito de negociación básico de la transformación democrática del Estado con los actores sociales". También se pregunta si en las innovaciones institucionales hay que promover "una reforma constitucional" y crear "un ente desconcentrado para el Ministerio Público y Fiscal".

También explica que la transformación democrática del Estado no es un momento, sino un proceso, y que ya comenzó. "Entre las acciones más relevantes deben destacarse: la reforma tributaria, la reforma de la salud, el Plan de Equidad y, en particular, la reforma del sistema de asignaciones familiares, la transformación de la Administración Central, la innovación institucional con la creación de nuevas agencias y direcciones, el fortalecimiento y la modernización de las empresas públicas y la estrategia de descentralización".

En cuanto a los tiempos de aplicación de esta reforma, establece: "La transformación que se impulsa deberá tener impacto en 2008 pero tiene la impronta de proceso de largo plazo. Ni el punto de partida, ni las restricciones constitucionales o legales, ni la debilidad de la base técnica, ni la limitación de los tiempos y de los recursos, teniendo en cuenta que toda transición demanda más recursos y trabajadores, ni la dificultad para lograr rápidos acuerdos sociales básicos, permiten una transformación a la vez global, impactante y breve. Se trata de echar las bases de un proceso de transformación que se completará en el segundo gobierno, al igual que la reforma de la salud u otras".

"Con los trabajadores"

El documento reivindica como un elemento central la participación de los trabajadores en la transformación democrática del Estado pero argumenta que "no se le debe demandar al gobierno progresista que las reformas tengan solamente beneficios -que las reestructuras operen, por ejemplo, como formas encubiertas de aumentos salariales generalizados-, pero tampoco debe el gobierno progresista embarcarse en reformas que no logren persuadir y comprobar determinados beneficios para los trabajadores".

"El gobierno debe ingresar en los procesos de negociación ­agrega- con una propuesta e imagen objetiva clara de adónde quiere llegar en cada reestructura o transformación institucional, de lo contrario predominarán las propuestas de quienes sí tienen claros sus intereses inmediatos, legítimos pero no siempre atendibles en su totalidad y menos en la mañana siguiente: los distintos agrupamientos de trabajadores públicos organizados".

La necesidad de negociar los contenidos y negociar la propia reforma con los trabajadores es una referencia permanente. "La reforma es con y no contra los trabajadores: si no se integra a los recursos humanos más dinámicos, se convertirá rápidamente en un escenario más de conflictividad y de vetos recíprocos. También se debe tener buena memoria: el movimiento sindical uruguayo cuenta con una notable historia en la cual en momentos clave supo anteponer las cuestiones nacionales y de interés público a distintos intereses parciales e inmediatos".

Pero no tiene una visión idílica y advierte que habrá conflictos: "Es importante que desde el gobierno se entienda y acepte que ésta es una reforma que si bien beneficia a la ciudadanía y también al trabajador del Estado, afecta intereses y genera también costos. Por ello es imposible que dicha reforma y transformación se produzcan sin algún orden de conflictos".

Para graficar más esta situación pone un ejemplo concreto: "Es fundamental que la actual reforma tributaria no sea agujereada por presiones desde el propio Estado para devolver por la vía salarial lo que se recauda por los nuevos instrumentos impositivos. Algo similar debe defenderse cuando entren en vigencia los nuevos aportes para el Fonasa. Otra cosa son los intercambios acerca de las posibilidades de deducciones para toda la población. (...) Resultaría inaceptable para el gobierno y para una buena parte de la ciudadanía, subvertir el espíritu redistributivo de la reforma por la vía de exoneraciones encubiertas bajo la modalidad de aumentos salariales a los trabajadores del Estado".

"La Administración Central como sistema nervioso del Estado"

La propuesta establece un conjunto de modificaciones y transformaciones en la Administración Central, a la que califica como "el sistema nervioso del Estado".

"La administración central del Estado uruguayo ­advierte- fue vaciada de recursos, funciones y peor aún de propósito. Si bien una parte de la misma sigue cumpliendo funciones importantes y lo hace en forma razonable -aunque lejos aún de lo que quisiéramos-, otra parte importante de la misma constituye una cáscara vacía volcada hacia su propio vacío".

Se propone transitar hacia "una Administración Central más pequeña, más profesional, con más recursos informacionales e institucionales para timonear el Estado y comunicarse con la ciudadanía, y mejor paga".

Según se indica "el proceso de transformación democrática del Estado se propone alcanzar la transformación de 10 ministerios entre 2007 y 2009. Para ello se está operando mediante la firma de cartas compromiso entre el MEF, la ONSC y la OPP. Ya se ha realizado la firma de cuatro cartas compromiso con los ministerios del Interior, Vivienda, Relaciones Exteriores y Trabajo".

En esta transformación se proponen dos objetivos básicos: una reestructura funcional hacia una gestión colectiva y estratégica de gabinete, con planes y metas de gestión, y "un plan de readecuación del personal a las funciones necesarias del ministerio".

Este último aspecto incluye "al menos seis cronogramas y acciones concretas que se deberán firmar como compromisos también luego de cinco meses de trabajo en cada ministerio: personal que debe ser capacitado y eventualmente reconvertido, plan de retiros incentivados acordado con el MEF, las organizaciones sindicales y el ministerio correspondiente, y aprobado por ONSC y OPP, cronograma de retiros por edad en cargos que hayan sido declarados excedentarios de tal manera de programar la utilización de dichos recursos para otros fines, y movilidad horizontal de trabajadores para adecuar su perfil a la función y cargo. Adicionalmente debe existir un cronograma de nuevos ingresos, presupuestados o contratados de acuerdo con nuevas figuras, para los procesos de reestructura".

"Las fechas tentativas para el desarrollo de estas funciones ­se afirma- se ubican en el segundo semestre de 2008 para los primeros cuatro ministerios, primer semestre de 2009 para los tres ministerios que seguirán y finales de 2009 para los tres ministerios restantes".

Mediante un nuevo sistema de indicadores y la creación de la Unidad de Evaluación y Planificación se procurará "dotar a la Administración de un sistema de incentivos que sustituya la actual irracionalidad del sistema de remuneraciones de la Administración Central. Para ello dos procesos y productos se pretenden para finales de 2008 o inicio de 2009. Por un lado, un diagnóstico y cronograma de supresión de proventos y salarización de los mismos a ser aprobado por OPP, ONSC y MEF; por otra parte, una propuesta simple e inicial a ser perfeccionada que combine indicadores de metas de gasto y de productos, para incentivos colectivos, y de desempeño y compromiso para incentivos individuales".

Empresas públicas: "Los músculos del Estado"

Luego de analizar la Administración Central el documento establece que "las agencias ejecutivas, los institutos especializados y ejecutivos del Estado y las empresas públicas son el músculo del Estado. Este gobierno entiende que las mismas deben ser públicas, dinámicas y ejecutivas. Públicas no por su régimen jurídico sino porque están sometidas al poder político y al Estado y por tanto a la ciudadanía, dinámicas porque deben ser competitivas y deben moverse en ámbitos de demandas cambiantes. Ejecutivas porque su función es transformar recursos en bienes y servicios concretos que agreguen valor público. Este conjunto de entidades ha presentado cuatro procesos contradictorios. Por un lado las empresas públicas han sido defendidas por la ciudadanía y los institutos y agencias han sido incentivados y desarrollados en los últimos gobiernos y también en el actual. Por otro lado, y en parte como efecto del vaciamiento e incapacidad del papel rector de la Administración Central, las mismas han sido crecientemente autonomizadas del poder político, fragmentando al Estado. En tercer lugar, estas instituciones no siempre cuentan con la flexibilidad necesaria para operar en contextos cambiantes y competitivos o por el contrario, por su flexibilidad, son utilizadas para hacer by-pass a las normas del Estado. Finalmente, el logro de haber evitado la privatización de parte de las empresas públicas en algunos casos podría estar amenazado por presiones que conducirían, si se cediera a ellas, a la privatización corporativa de las mismas. Es indispensable salvar al Estado del Estado, para que las empresas públicas sean viables, y defender al Estado de la fragmentación para que sus agencias, institutos y empresas respondan al poder político que emana del derecho democrático ciudadano".

En esta parte del documento se aborda el polémico punto del régimen de propiedad de las empresas públicas. "Para avanzar en este proceso se deberá transformar audazmente el derecho público como uno de los fundamentos o pilares de la transformación democrática del Estado. A nuestro juicio, el núcleo central de los Entes más importantes del art. 221 de la Constitución debe permanecer en el derecho público. Se trata del cuore o del núcleo estratégico. Ello no implica que toda actividad estratégica deba realizarse necesariamente en el marco del derecho público. No siempre es lo mismo núcleo estratégico que actividad estratégica. Algunas actividades, por sus características, sólo se pueden realizar en el marco del derecho privado".

El documento señala que "para discernir en estas cuestiones es preciso no confundir los instrumentos, como las concesiones o asociaciones, con los objetivos, que son de fortalecimiento de lo público y lo social. El mismo instrumento puede ser funcional a objetivos absolutamente contrarios. Hoy la educación, la salud o el agua potable, son más estratégicas que determinadas y celebradas reservas minerales del pasado o del futuro de corto plazo. Una cosa es propiedad y otra el derecho aplicable. No se debe confundir la propiedad con el régimen jurídico".

El Estado y el ciudadano

El material de la OPP aborda como "tema estratégico" el cambio de "la relación entre el ciudadano y el Estado", que hoy califica de "un tanto esquizoide". "Defensor del Estado como instrumento de redistribución, soberanía y garantías, desconfiado del mercado y de sus cantos de sirena, el ciudadano se encuentra al mismo tiempo cansado de los problemas de calidad, de la alta carga impositiva -derivada en buena medida de una muy mala distribución de dicha carga- y francamente impaciente ante la maraña de trámites", indica.

Según el documento, "en la medida en que pretendemos mantener un Estado empresario, regulador y social, a diferencia de otros países que han privatizado y mercantilizado buena parte de dichas funciones, debemos tener claro que la carga de relacionamiento entre ciudadano y Estado seguirá siendo alta".

Por ello "debe acometerse con urgencia el proceso de des-burocratización, simplificación y acercamiento del Estado y sus requisitos documentales y regulatorios al ciudadano/a. La desconcentración constituye una prioridad".

En este punto se establece como propuesta el Proyecto de Modernización de la Atención al Ciudadano y el de Acercamiento al Ciudadano.

Buscando generar "una estructura que permita a la vez realizar la gestión y asegurar la sustentabilidad de la atención colectiva, en el marco del nuevo paradigma de desconcentración, descentralización, participación y acción que promueve el gobierno nacional. Implica asegurar la coordinación nacional y departamental tanto en el eje regional (o por proyectos) como transversal". Este sistema cuyo corazón son los Centros de Atención Ciudadana "tendrá como atributos e imperativos estratégicos: la facilidad, la rapidez, la cercanía, la confiabilidad, la calidad, el servicio y la renovación".

A modo de ejemplo se citan "los call­centers de atención ciudadana, el Portal Web, el Proyecto RAP-ASSE, el programa Certificado de Nacido Vivo, el de Acercamiento de las Prestaciones sociales o la apertura de empresas". Se prevé la implantación progresiva de cerca de 65 Centros de Atención Ciudadana en tres años.

Los cambios en las relaciones laborales

El documento de la OPP destaca "la necesidad de sistemas de vínculos laborales nuevos: en particular de una figura apta para funciones no permanentes (sin perder de vista que una cosa es la permanencia de las funciones y otra de las personas)".

"Proponemos crear dos figuras nuevas ­agrega el material- en sustitución del actual contrato de función pública y de los contratos a término, mejor reguladas desde el punto de vista jurídico, que mantengan el carácter transitorio de la relación contractual para las funciones no permanentes, o eventualmente también para las muy periféricas. La contratación debería ser a término y la renovación del vínculo contractual sólo se podría realizar en forma expresa, no tácita o de hecho. Las nuevas figuras no estarían referidas a escalafón y grado en el caso del contrato de función o empleado público (derecho público) y tampoco en el contrato a término reformulado; en ambos se debería prever algún orden de reconocimiento (mérito o puntaje) para los buenos trabajadores en régimen transitorio, puntajes que pesen a la hora de las convocatorias en el caso de que dichas funciones se conviertan en permanentes o permanezcan por más de diez años".

También se propone instrumentar "el concepto de salario variable (hasta un 15% en la etapa inicial, sujeto a evaluación futura) vinculado al desempeño".

La OPP advierte que estos cambios implican riesgos, "la política de relaciones laborales debe tener particularmente en cuenta riesgos importantes para el nuevo gobierno, como la tendencia al "asalto al Estado" como producto de la presión ejercida por contrataciones chatarra realizadas en el pasado orientadas a naturalizar y funcionarizar toda clase de vínculos; de la urgencia por llenar un conjunto de funciones clave en forma rápida apelando a los contratos a término o de función pública, previos a las reestructuras y que en algún caso se ocupan con recursos humanos medianamente capacitados (se debe tener en cuenta la presión futura para naturalizar y funcionarizar relaciones transitorias); también puede constituir un riesgo la eventual falta de firmeza en algunas instituciones públicas para abatir las inequidades salariales en el Estado uruguayo. Por ello en las instancias presupuestales correspondientes al gobierno central esta oficina ha asesorado con el objetivo de angostar la brecha, ajustándose estrictamente a las definiciones del Poder Ejecutivo en materia de la prioridad otorgada al incremento salarial para los sectores más sumergidos, como la recuperación de lo perdido en el quinquenio anterior por los funcionarios de la Administración Central o los incrementos fuertemente diferenciales para los trabajadores de la educación, INAU, salud, Policía y del Poder Judicial". *